Hablar de ordenamiento territorial alrededor del agua (Dirección de Ordenamiento Ambiental Territorial y Sistema Nacional Ambiental) puede generar una primera duda: ¿se trata de un nuevo instrumento que los municipios deben formular?, ¿es una nueva zonificación ambiental?, ¿significa que toda decisión territorial debe depender exclusivamente de la disponibilidad de agua?
La respuesta es no.
El ordenamiento territorial alrededor del agua es, ante todo, un enfoque de planificación y gestión territorial. Su propósito es incorporar el ciclo del agua, sus relaciones con los ecosistemas y la sociedad, y sus funcionalidades territoriales en la manera como se analiza, ocupa, usa y transforma el territorio.
Por eso, más que agregar un nuevo documento a los procesos de planificación, propone cambiar la forma de leer el territorio y de tomar decisiones sobre él.
Entonces, ¿qué es el ordenamiento territorial alrededor del agua?
Es un enfoque que busca comprender la relación entre agua, territorio, biodiversidad, población, actividades productivas, infraestructura y formas de ocupación.
Parte de una idea sencilla pero de amplias implicaciones: el agua no está aislada dentro de una cuenca, un río, un humedal o un acuífero. Circula por el territorio, conecta ecosistemas, sostiene actividades económicas, abastece asentamientos y condiciona las posibilidades y límites de la ocupación humana.
Desde esta perspectiva, ordenar alrededor del agua implica reconocer:
- cómo funciona el ciclo del agua en el territorio;
- cuáles son los espacios necesarios para mantener ese funcionamiento;
- cómo las actividades humanas modifican esos procesos;
- qué conflictos se están generando;
- cuáles son las capacidades y límites ambientales del territorio;
- y qué decisiones de ocupación, uso, infraestructura y desarrollo pueden resultar más compatibles con esas condiciones.
La Estrategia lo plantea como un enfoque para transformar las formas de ocupación y uso del territorio, reconociendo la importancia del ciclo del agua y sus relaciones con la vida, las culturas, el territorio y la productividad.
¿Qué no es?
El ordenamiento territorial alrededor del agua no constituye un nuevo tipo o nivel de ordenamiento territorial.
Tampoco se plantea, inicialmente, como un nuevo instrumento de planificación ambiental o territorial, ni como la creación automática de nuevas normas generales.
Su lógica es diferente: busca fortalecer los procesos e instrumentos que ya existen, incorporando en ellos la lectura del ciclo del agua y de sus relaciones socioambientales.
Esto significa que no reemplaza los instrumentos existentes ni crea, por sí mismo, una nueva categoría de suelo o una nueva zonificación territorial.
Su aporte está en orientar mejor las decisiones que esos instrumentos deben adoptar.
No se trata solamente de proteger ríos y humedales
Otro posible equívoco consiste en interpretar el enfoque como una ampliación de la protección de cuerpos de agua.
La protección de fuentes hídricas, nacimientos, humedales, acuíferos y ecosistemas estratégicos es esencial, pero el alcance del enfoque es mayor.
Ordenar alrededor del agua significa comprender el funcionamiento territorial del ciclo completo.
La precipitación, infiltración, almacenamiento, escorrentía, recarga de acuíferos, circulación superficial y subterránea y relación con los ecosistemas forman parte de ese funcionamiento.
Por esta razón, las decisiones sobre urbanización, infraestructura, producción agropecuaria, minería, industria, vivienda o transporte pueden tener efectos sobre el agua incluso cuando se desarrollan lejos de un cauce visible.
Una zona de recarga transformada, un suelo extensamente impermeabilizado, un humedal drenado o la ocupación de un espacio natural de inundación pueden modificar las dinámicas hídricas de territorios mucho más amplios.
Del ciclo hidrológico al ciclo hidrosocial
El enfoque incorpora además una segunda lectura: el ciclo hidrosocial.
El agua no circula únicamente mediante procesos naturales. También lo hace mediante embalses, bocatomas, redes de acueducto, sistemas de riego, drenajes, actividades productivas, plantas de tratamiento y decisiones institucionales.
Detrás de esos sistemas existen también comunidades, usuarios, empresas, autoridades, conflictos, intereses y diferentes formas de valorar y utilizar el agua.
Por eso, comprender el territorio alrededor del agua exige observar conjuntamente:
ciclo hidrológico + ciclo hidrosocial.
Esta relación permite entender no solamente dónde está el agua, sino cómo la sociedad se relaciona con ella, quién la utiliza, cómo se transforma y qué efectos producen esas relaciones sobre el territorio.
¿Qué cambia entonces en la planificación territorial?
El principal cambio está en pasar de una lectura predominantemente físico-espacial a una lectura sistémica.
Un instrumento de ordenamiento puede delimitar usos, clasificar suelo, localizar infraestructuras y establecer áreas de protección. El enfoque alrededor del agua propone que esas decisiones también respondan a las relaciones existentes entre el ciclo hídrico, los ecosistemas, los asentamientos, las actividades económicas y las dinámicas futuras del territorio.
La Estrategia propone que los modelos de ocupación consideren tres tipos de elementos.
Elementos estructurantes
Permiten reconocer las estructuras y procesos que conforman el ciclo del agua y su expresión espacial.
Aquí interesa identificar, entre otros asuntos, las relaciones entre aguas superficiales y subterráneas, ecosistemas, conectividad, áreas de regulación y espacios asociados al agua.
Elementos funcionales
Permiten analizar qué funciones cumple el agua en relación con la biodiversidad y los servicios ecosistémicos.
Esto incluye regulación hídrica, producción de alimentos, energía, regulación climática, resiliencia y capacidad de adaptación del territorio.
Elementos dinámicos
Permiten comprender cómo han cambiado y podrían seguir cambiando las relaciones entre agua, sociedad y territorio.
El análisis no termina en la situación actual. Debe considerar transformaciones históricas, tendencias y escenarios futuros.
Esto permite avanzar hacia una planificación anticipatoria y no únicamente reactiva.
¿Cómo se aplica el enfoque en la práctica?
Su aplicación puede entenderse como una secuencia.
Primero es necesario conocer cómo funciona el agua en el territorio. Esto supone identificar las distintas fases del ciclo, sus espacios y sus relaciones con ecosistemas y actividades humanas.
Después se deben reconocer las alteraciones, conflictos y presiones existentes: ocupación de zonas inundables, transformación de coberturas, contaminación, sobreutilización de fuentes, deterioro de humedales, impermeabilización o afectación de zonas de recarga, entre otros procesos.
El siguiente paso consiste en relacionar ese conocimiento con la visión futura y el modelo de ocupación territorial.
Finalmente, esas orientaciones deben traducirse en decisiones de planificación, gestión, proyectos, coordinación institucional y seguimiento.
En términos simples, la lógica puede expresarse así:
conocer el ciclo del agua → identificar relaciones y conflictos → definir la visión territorial → ajustar el modelo de ocupación → orientar decisiones e instrumentos → implementar y hacer seguimiento.
¿Dónde debe reflejarse?
Precisamente porque no es un instrumento independiente, el enfoque debe incorporarse en los instrumentos y procesos existentes cuando corresponda.
La Estrategia plantea mecanismos de articulación entre instrumentos de planificación y gestión ambiental y territorial y menciona, entre otros, la relación con instrumentos de ordenamiento territorial, POMCA, gestión del riesgo y otros procesos de planificación territorial y ambiental.
En un instrumento de ordenamiento territorial, por ejemplo, el enfoque podría incidir en la manera como se construye el diagnóstico, se define el modelo de ocupación y se adoptan decisiones relacionadas con protección ambiental, sistemas estructurantes, localización de asentamientos, infraestructura, actividades productivas o gestión del riesgo.
Esto no significa que el enfoque determine automáticamente cuál debe ser cada decisión. La decisión concreta debe sustentarse en la información, las condiciones territoriales, los instrumentos aplicables y las competencias correspondientes.
El agua como criterio para revisar el modelo de ocupación
Una de las aplicaciones más importantes consiste en preguntarse si el modelo de ocupación existente es compatible con el funcionamiento territorial del agua.
Por ejemplo:
¿Los asentamientos están ocupando espacios que cumplen funciones naturales de inundación?
¿Las áreas de crecimiento afectan zonas necesarias para infiltración o regulación hídrica?
¿Las actividades productivas están ejerciendo presiones incompatibles con la capacidad del territorio?
¿Las infraestructuras reconocen las dinámicas futuras de sequía, inundación y cambio climático?
¿Existe conectividad entre ecosistemas importantes para el ciclo del agua?
Estas preguntas permiten conectar el diagnóstico ambiental con decisiones concretas de ordenamiento.
Tres asuntos que deben aparecer en el modelo territorial
La Estrategia destaca tres dimensiones especialmente importantes.
Adaptación y resiliencia
El ordenamiento debe considerar riesgos hidroclimáticos, sequías, inundaciones y otras dinámicas relacionadas con el agua.
Esto incluye reconocer que determinados espacios de inundación forman parte del funcionamiento natural de los sistemas hídricos y que su ocupación puede incrementar la exposición y vulnerabilidad.
Seguridad hídrica
No se limita al suministro de agua potable.
Comprende la disponibilidad y calidad del agua para satisfacer necesidades humanas, mantener ecosistemas y soportar actividades económicas, considerando al mismo tiempo los riesgos asociados con contaminación, escasez y eventos extremos.
Biodiversidad y conectividad ecológica
Los ecosistemas participan directamente en la regulación del agua.
Humedales, zonas de recarga, rondas, bosques y otros ecosistemas contribuyen al almacenamiento, infiltración, regulación de caudales y mantenimiento de la biodiversidad.
Por ello deben formar parte estructural de la lectura territorial y no considerarse simplemente como espacios remanentes después de definir otros usos.
¿Y qué papel cumple la gobernanza?
Ordenar alrededor del agua no es solamente un ejercicio cartográfico.
El agua conecta territorios, sectores y actores que no siempre comparten los mismos límites administrativos ni los mismos intereses.
Una decisión adoptada en un municipio puede producir efectos aguas abajo. Una actividad productiva puede competir con otros usos. La conservación de un ecosistema puede generar beneficios para poblaciones localizadas fuera del área donde se encuentra.
Por eso, el enfoque requiere coordinación institucional, articulación sectorial y participación social.
La Estrategia propone fortalecer sistemas de gobernanza en red, con participación de actores públicos, privados, comunitarios y sociales, reconociendo además la existencia de conflictos territoriales y desequilibrios de poder.
La gestión del territorio alrededor del agua no puede depender exclusivamente de regulación y control. También requiere acuerdos, apropiación social y capacidad colectiva para implementar las decisiones.
Una aplicación que supera los límites administrativos
El ciclo del agua no coincide necesariamente con los límites municipales.
Esta condición obliga a ampliar la mirada.
Una fuente abastecedora puede encontrarse en otro municipio. Una cuenca puede abarcar varios departamentos. Un humedal puede depender de procesos hidrológicos originados a kilómetros de distancia. Una intervención aguas arriba puede modificar condiciones aguas abajo.
Por ello, el enfoque incorpora una perspectiva multiescalar.
Esto no elimina las competencias territoriales existentes, pero sí exige reconocer las relaciones funcionales y ambientales que conectan diferentes jurisdicciones.
De la información a la decisión
Incorporar el enfoque tampoco consiste en acumular nuevas capas cartográficas.
La información es útil cuando permite orientar decisiones.
Un diagnóstico alrededor del agua debería ayudar a responder, entre otras, estas preguntas:
- ¿Cuáles son los espacios esenciales para el funcionamiento del ciclo del agua?
- ¿Qué actividades están alterando esas funcionalidades?
- ¿Dónde se concentran los principales conflictos entre ocupación y agua?
- ¿Qué ecosistemas prestan servicios esenciales de regulación?
- ¿Qué territorios presentan mayor exposición o sensibilidad?
- ¿Qué tendencias podrían agravar los conflictos existentes?
- ¿Qué decisiones del modelo de ocupación deberían revisarse?
- ¿Qué actores e instrumentos deben intervenir para gestionarlas?
El resultado esperado no es simplemente un mapa del sistema hídrico, sino una lectura territorial capaz de sustentar decisiones.
¿Qué debería lograr finalmente el enfoque?
La Estrategia sintetiza su propósito en una idea central: avanzar hacia una mayor armonización entre ocupación, usos, actividades productivas e infraestructuras y los espacios necesarios para el adecuado funcionamiento del ciclo del agua, contribuyendo al mismo tiempo a reducir conflictos socioambientales y aumentar la capacidad de adaptación territorial.
Por eso, ordenar alrededor del agua no significa detener el desarrollo.
Significa preguntarse qué tipo de desarrollo es territorialmente compatible con el agua y con los ecosistemas que lo hacen posible.
Una forma sencilla de entenderlo
Puede resumirse así:
No es un nuevo instrumento. Es un enfoque para mejorar los instrumentos existentes.
No consiste solamente en delimitar cuerpos de agua. Busca comprender el ciclo completo y sus espacios.
No aborda únicamente la naturaleza. Integra las relaciones entre agua, sociedad, economía, cultura y territorio.
No se limita al diagnóstico. Debe reflejarse en el modelo de ocupación y en las decisiones territoriales.
No funciona únicamente dentro de límites administrativos. Requiere reconocer relaciones ambientales y funcionales de distintas escalas.
No puede implementarse solamente mediante normas. Requiere gobernanza, coordinación, conocimiento, participación y gestión.
En definitiva, el Ordenamiento Territorial Alrededor del Agua propone cambiar la pregunta con la que observamos el territorio.
En lugar de preguntarnos únicamente qué podemos localizar y dónde, invita a preguntarnos:
¿cómo debemos ocupar, usar y transformar el territorio para que nuestras decisiones sean compatibles con el funcionamiento del agua que sostiene la vida, los ecosistemas y las propias actividades humanas?
Esa es la diferencia entre incorporar el agua como un tema más de la planificación y convertirla en un referente para comprender y ordenar el territorio.